Kamu Mali İşlem Sürecinde Görev Alanların Mali Sorumluluğu
Kamu Mali İşlem Sürecinde Görev Alanların Mali Sorumluluğu
Kamu Muhasebe Yetkilisi ve aynı zamanda Afyonkarahisar İHK Başkanı Süleyman Güneş, kamu mali işlem sürecinde görev alanların mali konularda dikkat etmeleri gereken hususlarla ilgili dikkat çekici bir yazı kaleme aldı.
Kamu Muhasebe yetkili ve İHK Başkanı Süleyman Güneş, “Kamu hizmetlerinin sadece çıktı odaklı değil sonuç odaklı ve önceden belirlenmiş hedeflerle uyumlu gerçekleştirilmesi, kontrol eden bir denetim anlayışı, idarecilere değer katacaktır.” dedi. İşte o yazı: Sorumluluk, bir kimsenin, kendi fiillerinin ve üzerine aldığı işlerin neticelerini üstlenmesi halidir . Sorumluluk kavramı böyle tanımlanmakla birlikte, hukuk sistemimizde ve özellikle de kamu mali sistemimizde en çok tartışılan konuların başında gelmektedir . Kamuda mali işlem sürecinde görev alanların sorumluluğunu, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun sorumluluk kavramına nasıl yer verdiğine bakarak değerlendirmek gerekmektedir. Söz konusu Kanun’un “Genel Hükümler” başlıklı birinci kısmında bakanlar ve üst yöneticilerin sorumluluğundan, “Kamu İdareleri Bütçeleri” başlıklı ikinci kısımda harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları ile gelirin toplanması sorumluluğundan, “Taşınır ve Taşınmaz Mallar” başlıklı üçüncü bölümde mal yönetimindeki sorumluluktan, “İç Kontrol Sistemi” başlıklı beşinci kısımda muhasebe yetkilisinin sorumluluğundan, “Diğer Hükümler” başlıklı sekizinci kısımda ise kamu idarelerinin sorumluluğundan bahsedilmektedir. Kanun’un değişik bölümlerinde yer alan sorumluluk kavramı görevliler açısından önemi aşağıda tartışılmıştır: Bakan ve üst yönetici sorumluluğu; söz konusu görevlilerin sorumlulukları kural olarak siyasidir. Özellikle bakanların sorumluluğu, Kanun’un 10.maddesinde “Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karşı sorumludurlar.” denildiği için sorumlulukları kesinlikle siyasidir. Ancak, Sayıştay yargılamasında, bakanın sorumluluğu ile ilgili bir hususa rastlanması durumunda bu hususun ilgili mercilere bildirilmesi mümkün bulunmaktadır. Ancak bakanların bu şekilde mali sorumluluğa dahil edilme ihtimalinin olması ve ilgili mercilere bildirimin yapılması hususu da tartışmalıdır. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanun uygulamasında bakanlar yetki kullandıkları halde sorumlu tutulmakta iken, yeni sistemde bakanlar harcama sürecinde yer almadığı, harcama yetkisi bulunmadığı halde sorumlu tutulacaklarıdır. Kaldı ki, hesap yargısını gerçekleştirmekle görevli Sayıştay’ın tespit ettiği sorumluluk halini hangi merciye bildirecektir. Bu bildirim sonucunda (kuvvetle muhtemel Başbakanlık veya TBMM) nasıl bir işlem yapacaktır. Diğer taraftan, üst yöneticiler her ne kadar mali işlem sürecinde görev almamakla birlikte, üst yöneticilerin mali işlem süreci ile ilgili birçok görev ve yetkileri bulunmaktadır. Üst yöneticiler bu görevlerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirdiklerine göre bu görevleri dolaylıdır, doğrudan da yetki kullanmamaktadırlar. Sayıştay, üst yöneticiler işlerin gidişatından harcama yetkililerinin ve diğer görevlilerin bilgilendirmeleri ve raporları ile bilgi sahibi olduğunu, dolayısıyla mali sorumluluklarının da Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konu olduğunu karara bağlamıştır. Burada tartışılması gereken konu, üst yöneticilerin hesap verme sorumluluklarının olup olmadığıdır. Kanımızca, giderin gerçekleştirme sürecinde görev almayan ve hiçbir yetki kullanmayan üst yöneticilerin, hesap yargısına dahil edilmeleri doğru değildir. Denetim ve yargılamanın çeşitli safhalarında, olayın gelişi incelenerek oynadıkları rol nedeniyle mali sorumluluk altına girmeleri yani istisna olarak ortaya çıkabilecek sorumluluklarının genişletilmesi, üst yöneticilerden beklenenleri olumsuz yönden etkileyecektir. Kanun’da sorumluluklar verilmekle birlikte bunları yerine getirecek görevliler de belirlenmiş ve yetkiyi de bunlar kullanacaktır. Bu görevlilerin söz konusu yetkileri kullanıp kullanmadıklarının kontrolü üzerine yoğunlaşması gereken üst yöneticinin, her olayda diğer görevlilerle birlikte hesap vermesi, aslında üst yöneticinin orkestra şefi rolünü zedeler. Diğer görevlilerle aynı sorumlulukları paylaşması her konuda üst yöneticilerin diğer görevliler gibi duyarlı olmasını gerektirir. Harcama yetkililerinin sorumluluğu; 5018 sayılı Kanunun 3’üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlanmıştır. Kanunun 31’inci maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise; bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmıştır. Sayıştay, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünü, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıktığını, diğer taraftan, Kanun’da harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu gösterdiğini belirterek, harcama yetkililerinin Sayıştay’a hesap verme sorumluluğuna karar vermiştir. Ancak harcama yetkililerinin mali sorumluluğunun tespitinde karşımıza çıkan bazı özellikli durumlar Sayıştay Genel Kurul Kararında açıklanmıştır . Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanun, harcama yetkililerini verdikleri harcama talimatının mevzuata uyumundan ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu tutmaktadır (madde:32). Bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerin tüm mali süreci kapsadığını gözden uzak tutmamak gerekmektedir. Harcama yetkilisinin (1050’ nin tahakkuk memurundan farklı olarak) ödetme/ita yetkisini de haiz olduğu dikkate alındığında, neden hesap verme sorumluluğunun odağında bulunduğunu anlamak daha da kolaylaşacaktır. Gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu; harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürüttükleri için bu görevlilerin hesap verme sorumlulukları bulunmaktadır. Sayıştay Genel Kurul Kararında bazı özellikli durumlar da değerlendirilmiştir. Muhasebe yetkilisinin sorumluluğu; 5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi uyarınca muhasebe yetkilisinin, ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yetkililerin imzasını arama yükümlülüğü , taahhüt ve tahakkuk aşamaları tamamlanmış, ödeme emri belgesi düzenlenmiş ve ön mali kontrolden geçerek ödenmek üzere muhasebe birimine gelmiş bulunan gider ve muhasebe belgeleri ile ön ödeme belgeleri üzerinde, ödemeye ilişkin belgelerin tamam olup olmadığını ve maddi hata bulunup bulunmadığını kontrol etme yükümlülüğü, usul ve mevzuatına göre tahakkuk ettirilmiş gideri hak sahibine ödemek ve ödeme yaparken hak sahibinin kimliğini kontrol etme yükümlülüğü ve ayrıca idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının takip ve tahsil edilmesi konularında sorumlulukları vardır. Muhasebe yetkilisinin bazı mali işlemler konusundaki sorumluluğu münferit sorumluluktur. “…saymanın ödeme sırasında yapacağı tahkikat sırasında, istihkak sahibinin hüviyetini araştırması gerektiği hususu da hükme bağlanmış olduğu halde, böyle bir araştırma yapılmaksızın hakediş bedelinin hak sahibi dışında ve yetkisiz bir kişiye ödenmesi sonucu oluşan yersiz ödemenin saymana tek başına ödettirilmesi gerekir.” “Katma değer vergilerinin ilgili vergi dairesine süresinde yatırılmaması sebebiyle döner sermaye bütçesinden ödenen gecikme zammının sorumlu saymana tek başına ödettirilmesi gerekir.” “Bilançoda yer alan banka hesabı ile yıl sonu banka mutabakat mektubu arasındaki farkın, idare hesabından sorumlu saymana tek başına ödettirilmesine karar verildi.” “…Bu itibarla, zamanaşımına uğramış kişi borçları tutarının görev başındaki saymana münferiden ödettirilmesine karar verildi.” Diğer taraftan, muhasebe yetkilisinin sorumluluğu bazı durumların ortaya çıkması halinde kalkar. Bu durumlardan bazıları; tahakkuk dairesince saymanlığa bilgi verilmemiş olması, fiili-fiziki denetimde eksik imalat tespit edilmesi, sayman üzerine düşen her şeyi yapmış olduğu halde hazine zararını önleyememesi, başka bir memurun imzasıyla yapılan ödemenin sayman tarafından reddedilmesi gibi. Aşağıdaki Sayıştay karar örnekleri de bunları doğrular niteliktedir. “Sigorta primlerinin, tasarrufu teşvik kesintilerinin ve konut edindirme yardımlarının zamanında ödenmemesi nedeniyle bütçeden gecikme zammı ve faiz ödemesi yapılmasının belediyenin nakit sıkıntısından kaynaklandığı ve ödemelerin belediye meclis kararlarına dayandığı anlaşıldığından, belediye meclis kararına dayalı olarak yapılan ödemelerden dolayı saymana sorumluluk tevcihi mümkün değildir.” “Sendika aidatları zamanında yatırılmayarak gecikme faizi ve mahkeme masrafları işletme bütçesinden ödenmiş ise de; … büyük bir nakit sıkıntısı içinde olmaları, ödemelerin Genel Müdürlüğün taahhütleri doğrultusunda ve bir plan çerçevesinde yapılmış olması nedenleriyle, saymanın bu konu hakkında bir ihmali bulunmayıp, sorumluluk yüklenemez.” Sonuç Çalışmada yeni kamu mali yönetim anlayışı çerçevesinde değişen mali sorumluluk tartışılmıştır. Bu kapsamda sadece mevzuata aykırılık olarak belirlenen hesap yargısının da değişen mevzuat çerçevesinde değişmesi gerekmektedir. Bu değişim kamuda kurulmaya çalışılan yönetim sorumluluğu modelini de olumlu yönde etkileyecektir. Diğer taraftan da, kamu hizmetlerinin sadece çıktı odaklı değil sonuç odaklı ve önceden belirlenmiş hedeflerle uyumlu gerçekleştirilmesini de kontrol eden bir denetim anlayışı, idarelerimize değer katacaktır Mali sorumluluk konusunda, Sayıştay Genel Kurul Kararında belirtildiği üzere kusursuz sorumluluk modelinin terk edilmesi son derece olumludur. Ancak, bu anlayışın yerine tekrar kusursuz sorumluluk modeli arayışları yerinde değildir.